Комментарий к статье 89
Комментируемая статья закрепляет организационно-правовые основы управления в сфере образования. В ней установлены:
- принципы управления системой образования;
- основные направления, по которым осуществляется управление сферой образования;
- органы, осуществляющие управление системой образования;
- координация деятельности органов управления в процессе осуществления ими функций управления системой образования.
Принципы (общие начала) управления системой образования.
1. Принцип законности - общеправовой принцип, лежащий в основании правового регулирования общественных отношений, в том числе отношений, возникающих в сфере образования, в том числе управления системой образования.
Принцип законности является базовым, основополагающим принципом, как в правотворчестве, так и в правоприменении, в том числе в случае применения норм права при осуществлении управления системой образования.
В правоприменительной сфере принцип законности кратко и емко сформулирован в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". Из этой конституционной нормы непосредственно следует обязанность всех субъектов, участвующих в управлении системой образования, соблюдать нормы Конституции РФ, а также нормы законодательства, действующего на территории Российской Федерации, в том числе конституционного, административного законодательства, законодательства об образовании и т.д.
2. Принцип демократии, или народовластия, проявляется в сфере управления системой образования через использование как различных инструментов прямой, или непосредственной, демократии (проведение референдумов по вопросам образования, организация публичных слушаний, решение вопросов местного значения на сходах населения и т.д.), так и посредством применения институтов представительной демократии (законодательных и представительных органов государственной и муниципальной власти, а также формируемых на их основе правительственных институтов), которые участвуют в формировании и реализации государственной политики в сфере образования.
3. Принцип автономии образовательной организации закреплен в ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона как один из основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования. Автономия образовательной организации определяется как самостоятельность образовательной организации в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Федеральным законом об образовании, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации (ч. 1 ст. 28). Образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам (ч. 2 ст. 28).
4. Принцип информационной открытости также закреплен в ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования. В упомянутой статье данный принцип дополнен принципом публичной отчетности образовательных организаций.
В ч. 1 ст. 29 предусмотрено, что образовательные организации формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет.
5. Принцип учета общественного мнения. Демократизм управления системой образования обусловливает упоминаемый в ч. 1 комментируемой статьи общественно-государственный характер управления, предполагающий использование различных форм общественного участия в управлении системой образования и учета общественного мнения. В качестве примера можно привести нормы комментируемого Закона, устанавливающие, что:
- принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и муниципальной образовательной организации допускается только на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения (ч. 11 ст. 22);
- принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения (ч. 12 ст. 22);
- в целях учета мнения обучающихся, родителей несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников по вопросам управления образовательной организацией и при принятии образовательной организацией локальных нормативных актов, затрагивающих их права и законные интересы, по инициативе обучающихся, родителей несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников в образовательной организации создаются советы обучающихся, советы родителей несовершеннолетних обучающихся или иные подобные органы, а также действуют профессиональные союзы обучающихся и работников образовательной организации (ч. 6 ст. 26);
- не чаще чем один раз в год и не реже чем один раз в три года проводится независимая оценка качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность (ч. 6 ст. 95.2);
- организации, осуществляющие образовательную деятельность, могут получать общественную аккредитацию в различных российских, иностранных и международных организациях (ч. 1 ст. 96).
Как отмечается в Письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 22 октября 2015 г. № 08-1729 «О направлении методических рекомендаций по развитию государственно-общественного управления образованием в субъектах Российской Федерации для специалистов органов исполнительной власти субъектов российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования»[1], с целью обеспечения государственно-общественного характера управления образованием могут создаваться общественные советы по образованию - экспертно-консультативные органы, создаваемые органами исполнительной власти (например, ст. 12 Закона г. Москвы от 20 июня 2001 г. N 25 "О развитии образования в городе Москве" <830>).
--------------------------------
<830> Ведомости Московской городской Думы. 06.08.2001. N 7. Ст. 95.
Общественные советы по образованию, создаваемые на региональном уровне, призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления при решении вопросов развития системы образования в данном регионе:
- привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в области образования;
- выдвижения и поддержки гражданских инициатив в области образования;
- открытого и гласного обсуждения общественно важных проблем образования, формирования общественного мнения населения региона и доведения его до сведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- выработки рекомендаций органам государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам развития регионального образования.
В состав регионального общественного совета по образованию входят представители организаций, осуществляющих образовательную деятельность (руководители организаций, осуществляющих образовательную деятельность, педагогические работники), представители родительского сообщества, представители обучающихся, представители общественной палаты субъекта Российской Федерации, представители органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, представители профсоюзных и других общественных организаций.
Общественные советы могут создаваться для содействия государственным органам в выполнении конкретной управленческой задачи (например, создание общественных советов по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций (ст. 10.1 Закона Республики Башкортостан от 1 июля 2013 г. N 696-з "Об образовании в Республике Башкортостан" <831>).
--------------------------------
<831> Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и правительства Республики Башкортостан. 22.07.2013. N 21 (423). Ст. 944.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" <832> при Минобрнауки России и Рособрнадзоре созданы общественные советы: Приказ Минобрнауки России от 13 ноября 2012 г. N 913 "Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве образования и науки Российской Федерации" <833>, Приказ Рособрнадзора от 4 декабря 2014 г. N 1840 "Об Общественном совете при Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" <834>.
--------------------------------
<832> СЗ РФ. 2005. N 32. Ст. 3322.
<833> Бюллетень Минобрнауки РФ. 2013. N 2.
<834> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
Отметим, что в отдельных субъектах Российской Федерации вопросы обеспечения государственно-общественного характера управления образованием становятся предметом самостоятельного законодательного регулирования. Например, в Республике Бурятия был принят специальный Закон об обеспечении государственно-общественного характера управления образованием (Закон Республики Бурятия от 4 июля 2014 г. N 565-V "Об обеспечении государственно-общественного характера управления образованием в Республике Бурятия" <835>). В нем, в частности, закреплено (ст. 4), что участие общественности, общественных и профессиональных организаций в управлении образованием осуществляется через органы государственно-общественного управления образованием, к которым относятся:
--------------------------------
<835> Официальный Интернет-портал правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru. 07.07.2014.
Республиканский общественный совет по образованию;
координационные и совещательные органы, создаваемые органами государственной власти Республики Бурятия и органами местного самоуправления в сфере образования;
коллегиальные органы управления, формируемые в образовательных организациях, к которым относятся общее собрание (конференция) работников организации, педагогический совет, попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей организации, создаваемые для учета мнения участников образовательных отношений;
иные органы государственно-общественного управления образованием, создаваемые в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Бурятия.
В ч. 2 комментируемой статьи перечислены основные направления, по которым происходит управление системой образования.
1. Формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.
Федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, представляют собой один из элементов, составляющих, в соответствии со ст. 10 комментируемого Закона, структуру системы образования.
Институциональную составляющую системы управления на федеральном уровне составляют, во-первых, федеральные органы исполнительной власти, основным направлением которых является осуществление управленческой деятельности в сфере образования (Минобрнауки России и Рособрнадзор), во-вторых, федеральные органы исполнительной власти различной отраслевой компетенции, имеющие в своем ведении образовательные организации и в этой связи, наделенные отдельными управленческими полномочиями в области образования.
Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования установлены в ст. 6 комментируемого Закона.
На региональном уровне создаются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые наделяются полномочиями по управлению образованием в данном регионе. Такие органы учреждаются под разными названиями (главное управление, департамент образования администрации области, министерство образования республики или области и т.д.).
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования установлены в ст. 8 комментируемого Закона. Они, как правило, конкретизируются в соответствующих статьях региональных законов об образовании (например, ст. 3 "Полномочия органа исполнительной власти Курской области, осуществляющего государственное управление в сфере образования" Закона Курской области от 9 декабря 2013 г. N 121-ЗКО "Об образовании в Курской области" <836>).
--------------------------------
<836> Курская правда. 14.12.2013. N 149.
Кроме того, на региональном уровне могут создаваться государственные органы для реализации полномочий, переданных с федерального уровня на региональный уровень в соответствии со ст. 7 комментируемого Закона (управление по контролю и надзору в сфере образования субъекта Российской Федерации, комитет по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования субъекта Российской Федерации и др.).
На муниципальном уровне органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в сфере образования в соответствии с Федеральным законом об образовании (ст. 9).
Органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия субъекта Российской Федерации в сфере образования в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <837>. Соответствующие нормы федерального законодательства конкретизируются в региональных законах об образовании.
--------------------------------
<837> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
2. Осуществление стратегического планирования развития системы образования.
Согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <838> под стратегическим планированием понимается деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
--------------------------------
<838> СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. 1). Ст. 3378.
Таким образом, в рамках стратегического планирования развития системы образования осуществляются:
- целеполагание - определение направлений, целей и приоритетов развития системы образования;
- прогнозирование - разработка научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития системы образования, угрозах национальной безопасности Российской Федерации, направлениях, результатах и показателях развития системы образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
- планирование - разработка и реализация основных направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов развития системы образования, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;
- программирование - разработка и реализация государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.
Примерами документов стратегического планирования системы образования являются:
- на федеральном уровне: Государственная программа Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 295 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы" <839>);
--------------------------------
<839> СЗ РФ. 2014. N 17. Ст. 2058.
- на региональном уровне: Стратегия развития образования в Чувашской Республике до 2040 года (утверждена Указом президента Чувашской Республики от 21 марта 2008 г. N 25 "О Стратегии развития образования в Чувашской Республике до 2040 года" <840>), Стратегия развития непрерывного экологического образования и просвещения в Республике Саха (Якутия) на период до 2020 года (утверждена Постановлением правительства Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2008 г. N 603 "О Стратегии развития непрерывного экологического образования и просвещения в Республике Саха (Якутия) на период до 2020 года" <841>), Стратегия развития профессионального образования для нужд экономики Оренбургской области (утверждена Постановлением правительства Оренбургской области от 5 ноября 2013 г. N 931-пп "Об утверждении стратегии развития профессионального образования для нужд экономики Оренбургской области" <842>) и т.д.
--------------------------------
<840> Вести Чувашии. 03.04.2008. N 12.
<841> Якутские ведомости. 31.12.2008. N 74.
<842> Оренбуржье. 21.11.2013. N 188.
- на муниципальном уровне: Стратегия развития системы образования города Бердска (Новосибирской области) на 2014 - 2020 годы (утверждена решением Совета депутатов г. Бердска от 19 июня 2014 г. N 500 "Об утверждении Стратегии развития системы образования города Бердска на 2014 - 2020 годы" <843>, Стратегия развития муниципальной системы общего образования Ленинск-Кузнецкого городского округа (Кемеровской области) на 2013 - 2015 годы (утверждена решением Совета народных депутатов Ленинск-Кузнецкого городского округа от 27 декабря 2012 г. N 192 "Об утверждении Стратегии развития муниципальной системы общего образования Ленинск-Кузнецкого городского округа на 2013 - 2015 годы" <844>) и т.д.
--------------------------------
<843> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
<844> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
3. Принятие и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования.
Выделение данного направления управления системой образования в качестве самостоятельного направления, отдельного от ранее упомянутого осуществления стратегического планирования развития системы образования, представляется нецелесообразным, поскольку, как следует из легального определения стратегического планирования, программирование, то есть разработка и реализация государственных и муниципальных программ, является одним из направлений стратегического планирования, наряду с целеполаганием, прогнозированием и планированием.
Программы развития образования принимаются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Например: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 г. N 497 "О Федеральной целевой программе развития образования на 2016 - 2020 годы" <845>, Постановление правительства Архангельской области от 12 октября 2012 г. N 463-пп "Об утверждении государственной программы Архангельской области "Развитие образования и науки Архангельской области (2013 - 2018 годы)" <846>, распоряжение начальника департамента образования администрации г. Перми от 27 сентября 2010 г. N 291 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Развитие системы образования города Перми" <847> и т.д.
--------------------------------
<845> СЗ РФ. 2015. N 22. Ст. 3232.
<846> Волна. 30.10.2012. N 43.
<847> Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. 15.10.2010. N 79.
4. Проведение мониторинга в системе образования.
Мониторинг системы образования представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность (ст. 97 комментируемого Закона).
Порядок осуществления мониторинга системы образования, а также Перечень обязательной информации, подлежащей мониторингу, устанавливается Правительством РФ (Постановление Правительства РФ от 5 августа 2013 г. N 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования" <848>). Организация мониторинга осуществляется Министерством образования и науки РФ, Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, иными федеральными государственными органами, имеющими в своем ведении организации, осуществляющие образовательную деятельность, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования.
--------------------------------
<848> СЗ РФ. 2013. N 33. Ст. 4378.
5. Информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.
Данное направление управления системой образования подробно раскрыто в ст. 98 "Информационные системы в системе образования", а также в ст. 19 "Научно-методическое и ресурсное обеспечение системы образования" комментируемого Закона, а также в комментариях к указанным статьям.
6. Государственная регламентация образовательной деятельности, включающая в себя (ст. 90 комментируемого Закона):
- лицензирование образовательной деятельности;
- государственную аккредитацию образовательной деятельности;
- государственный контроль (надзор) в сфере образования.
Государственная регламентация образовательной деятельности направлена на установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением и проверкой соблюдения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, этих требований.
7. Независимая оценка качества образования, а также общественная и общественно-профессиональная аккредитация.
Независимая оценка качества образования направлена на получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ (ст. 95 комментируемого Закона).
Независимая оценка качества образования включает в себя, во-первых, независимую оценку качества подготовки обучающихся (ст. 95.1) и, во-вторых, независимую оценку качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность (ст. 95.2).
Независимая оценка качества образования осуществляется юридическими лицами, выполняющими конкретные виды такой оценки.
Организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, размещают в сети Интернет информацию о порядке проведения и результатах независимой оценки качества образования и направляют ее при необходимости соответственно в федеральные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления.
Поступившая информация о результатах независимой оценки качества образования подлежит обязательному рассмотрению указанными органами в месячный срок и учитывается ими при выработке мер по совершенствованию образовательной деятельности.
На основе результатов независимой оценки качества образования могут формироваться рейтинги организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ.
8. Подготовка и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.
Модернизация системы образования в Российской Федерации, частые изменения в законодательстве об образовании и т.п. требуют организации системы непрерывного педагогического образования, создания территориальных (региональных) систем повышения квалификации педагогических и руководящих кадров образовательных организаций, создавая в этих целях в том числе сетевые объединения образовательных организаций, реализующих программы дополнительного профессионального образования (программы повышения квалификации) работников системы образования.
Подготовка и повышение квалификации работников органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих государственное управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций регламентируются многочисленными нормативными правовыми актами - например, Приказ Министерства образования и науки Республики Марий Эл от 23 марта 2012 г. N 490 "Об утверждении Положения о повышении квалификации педагогических и руководящих работников государственных образовательных учреждений Республики Марий Эл и муниципальных образовательных учреждений, расположенных на территории Республики Марий Эл, по накопительной системе", Приказ Министра образования Московской области от 2 сентября 2014 г. N 3986 "О создании условий для непрерывного педагогического образования и развития региональной системы повышения квалификации педагогических и руководящих работников системы образования в Московской области", распоряжение Комитета по образованию правительства Санкт-Петербурга от 29 января 2014 г. N 189-р "О порядке реализации персонифицированной модели повышения квалификации педагогических работников государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Комитета по образованию и администраций районов Санкт-Петербурга" <849>.
--------------------------------
<849> Приведенные документы опубликованы не были. СПС "КонсультантПлюс".
Части 3 - 5 комментируемой статьи посвящены органам государственной власти и органам местного самоуправления, участвующим в управлении образованием.
Среди федеральных органов исполнительной власти, занятых в процессе управления образованием, можно условно выделить "профильные" органы и "отраслевые" министерства.
Профильными органами управления, созданными для осуществления управления исключительно в сфере образования, являются Министерство образования и науки РФ и находящаяся в его ведении Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.
Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся образовательных организаций, а также функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере образования и воспитания.
Положение о Министерстве образования и науки РФ утверждено Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2013 г. N 466 "Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации" <850>. Регламент внутренней организации Министерства был утвержден Приказом Минобрнауки России от 5 мая 2012 г. N 377 "Об утверждении Регламента внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации" <851>.
--------------------------------
<850> СЗ РФ. 2013. N 23. Ст. 2923.
<851> Бюллетень Минобрнауки РФ. 2012. N 9.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования и науки. Рособрнадзор находится в ведении Министерства образования и науки РФ и действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 г. N 594 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" <852>.
--------------------------------
<852> СЗ РФ. 2013. N 29. Ст. 3971.
Образовательные организации находятся не только в ведении Минобрнауки России, но и в ведении различных "отраслевых" министерств - Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства культуры РФ, Министерства здравоохранения РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства сельского хозяйства РФ и т.д.
Отраслевые министерства осуществляют управленческие функции только по отношению к образовательным организациям, находящимся в их ведении. Соответствующие функции чаще всего возлагаются на управления (департаменты) кадров и учебных заведений, создаваемые в структуре "отраслевых" министерств.
Полномочия федеральных органов власти, как уже отмечалось, в комментируемом Законе установлены в ст. 6.
Органы управления образованием на региональном уровне (министерство образования республики или области, главное управление (департамент) образования администрации области) наделяются полномочиями, определенными в ст. 8 комментируемого Закона. Их статус определяется, как правило, в законах об образовании субъекта Российской Федерации, а также в положениях о министерстве образования.
Так, например, в Положении о Министерстве образования Московской области дается такое определение Министерства - "центральный исполнительный орган государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере образования, проводящий государственную политику, осуществляющий управление и координацию деятельности в указанной сфере иных центральных и территориальных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области и государственных организаций Московской области, образованных для реализации отдельных функций государственного управления Московской областью".
В ст. 7 обозначены полномочия Российской Федерации в сфере образования, которые передаются для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В институциональном плане переданные полномочия могут осуществляться министерством образования (главным управлением, департаментом) образования, без создания специального органа государственной власти субъекта РФ. Так, например, в Республике Ингушетия переданными на региональный уровень полномочиями Российской Федерации в сфере образования наделено министерство образования Республики Ингушетия (Указ президента Республики Ингушетия от 7 апреля 2009 г. N 82 "О наделении министерства образования Республики Ингушетия переданными Российской Федерацией отдельными полномочиями по надзору и контролю в сфере образования" <853>). В этом случае, как правило, принимается административный регламент исполнения органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, государственной функции "федеральный государственный надзор в сфере образования" (например, Постановление губернатора Костромской области от 26 января 2012 г. N 10 "Об утверждении административного регламента исполнения департаментом образования и науки Костромской области государственной функции "федеральный государственный надзор в сфере образования" <854>).
--------------------------------
<853> Ингушетия. 16.04.2009. N 54.
<854> СП - нормативные документы. 03.02.2012. N 4.
В некоторых субъектах Российской Федерации в рамках органа государственного управления в сфере образования создавалось специализированное структурное подразделение, на которое возлагалась реализация переданных региону отдельных полномочий федеральной власти по контролю и надзору в сфере образования. Так, например, в соответствии с Приказом Министерства образования Нижегородской области от 26 февраля 2013 г. N 366 "Об утверждении Положения об управлении по контролю и надзору в сфере образования" <855> было создано управление по контролю и надзору в сфере образования, которое является структурным подразделением министерства образования Нижегородской области.
--------------------------------
<855> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
В ряде субъектов Российской Федерации под переданные на региональный уровень федеральные полномочия в сфере образования создаются самостоятельные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по контролю и надзору в области образования. Например, в Пермском крае - Государственная инспекция по надзору и контролю в сфере образования (Постановление правительства Пермского края от 14 декабря 2013 г. N 1753-п "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по надзору и контролю в сфере образования Пермского края" <856>), в Якутии - Государственная служба по контролю и надзору в сфере образования и науки при Президенте Республики Саха (Якутия) (Постановление правительства Республики Саха (Якутия) от 17 ноября 2010 г. N 501 "О реорганизации Государственной службы по контролю и надзору в сфере образования и науки при Президенте Республики Саха (Якутия)" <857>), в Ханты-Мансийском автономном округе - Служба по контролю и надзору в сфере образования (Постановление правительства Ханты-Мансийского АО - Югры от 25 июня 2012 г. N 217-п "О Службе по контролю и надзору в сфере образования Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" <858> и т.д. Вот как выглядит положение этого органа государственного управления в сфере образования в системе государственных органов, например, Ханты-Мансийского автономного округа: "Служба по контролю и надзору в сфере образования Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (Обрнадзор Югры) является исполнительным органом государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, осуществляющим на территории автономного округа переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, в том числе государственный контроль (надзор) в сфере образования. Служба по контролю и надзору в сфере образования Ханты-Мансийского автономного округа - Югры находится в ведении первого заместителя губернатора автономного округа".
--------------------------------
<856> Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 23.12.2013. N 50.
<857> Якутские ведомости. 20.11.2010. N 73.
<858> Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 30.06.2012. N 6 (часть II, том 1). Ст. 679.
В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления. Их полномочия установлены в ст. 9 комментируемого Закона.
На муниципальном уровне создаются комитеты (департаменты и т.д.) по образованию администрации муниципального района или городского округа (например, решение Совета депутатов Талдомского муниципального района Московской области от 24 июня 2015 г. N 43 "Об утверждении Положения о Комитете по образованию администрации Талдомского муниципального района Московской области" <859>, решение Смоленской районной Думы от 28 мая 2015 г. N 38 "Об утверждении Положения о комитете по образованию Администрации муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области" <860>, распоряжение администрации города Нижневартовска от 22 октября 2013 г. N 1915-р "Об утверждении Положений о департаменте образования администрации города, его управлениях и отделах" <861>).
--------------------------------
<859> Заря. 16.07.2015. N 28.
<860> Сельская правда. 05.06.2015. N 28.
<861> Текст опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
Приведем несколько примеров обозначения в нормативных правовых актах места муниципального органа управления образованием в системе муниципальных органов власти.
В Положении о комитете по образованию администрации муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области закреплено, что Комитет по образованию является структурным подразделением Администрации муниципального образования, осуществляющим управление в сфере образования по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего и дополнительного образования на территории муниципального образования. Устанавливается, что Комитет подчиняется непосредственно главе администрации муниципального образования.
В Положении о департаменте образования администрации города Нижневартовска установлено, что Департамент образования является структурным подразделением администрации города, осуществляет деятельность, направленную на исполнение полномочий органов местного самоуправления по реализации государственной и муниципальной политики в области образования, по обеспечению создания условий развития муниципальной системы образования и осуществлению общего руководства и контроля за ее функционированием. Закреплено также, что Департамент образования администрации города в своей деятельности подчиняется заместителю главы администрации города по социальной и молодежной политике.
Законодательством субъекта Российской Федерации отдельные полномочия субъекта Российской Федерации (по предоставлению мер социальной поддержки и социального обслуживания обучающимся с ограниченными возможностями здоровья, по выплате компенсации родительской платы за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, по выплате компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам муниципальных образовательных организаций, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках, поселках городского типа) могут быть переданы на муниципальный уровень (например, Закон Вологодской области от 17 декабря 2007 г. N 1719-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере образования" <862>, Закон Республики Дагестан от 7 октября 2008 г. N 44 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан отдельными государственными полномочиями Республики Дагестан в сфере образования" <863>).
--------------------------------
<862> Законодательство Вологодской области. 2007. Ноябрь-декабрь. N 6 (ч. 1). С. 375.
<863> Собрание законодательства Республики Дагестан. 15.10.2008. N 19. Ст. 816.
Институциональная система управления образованием на всех трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном - объединяет большое число органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных определенными управленческими полномочиями. Очевидно, что в такой ситуации возрастает необходимость осуществления функции по координации деятельности в сфере образования федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов системы образования.
В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи такими координационными полномочиями наделено Министерство образования и науки РФ. Закрепленная в комментируемой статье норма нашла свое отражение в Положении о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2013 г. N 466 <864>. В пп. 5.5.13 установлено, что Минобрнауки России осуществляет координацию деятельности в сфере образования федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов системы образования.
--------------------------------
<864> СЗ РФ. 2013. N 23. Ст. 2923.
[1] Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Авторы - Козырин А.Н., профессор, доктор юридических наук, директор Института публично-правовых исследований; Трошкина Т.Н., доцент, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, доцент Национального исследовательского университета "Высшая школа экономика"; Ялбулганов А.А., профессор, доктор юридических наук, профессор Национального исследовательского университета "Высшая школа экономика".
Комментарий по состоянию на 01.08.2016
Модуль блогов не установлен.
