Комментарий к статье 96
Закрепление права получить общественную аккредитацию (ч. 1 комментируемой статьи) нельзя считать новеллой образовательного законодательства Российской Федерации, так как оно было предоставлено образовательным учреждениям нормами Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (ч. 25 ст. 33) и Федерального закона Российской Федерации от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском образовании" (ч. 8. ст. 10).
Важность и нужность данного института для развития отечественной системы образования подтверждается тем, что законодатель вопросы его регулирования сделал предметом отдельной статьи. Это обосновывается прежде всего необходимостью постоянного повышения качества образования и проблемой вхождения в мировое образовательное пространство. Свидетельством успешного решения этих задач служит авторитетное независимое подтверждение соответствия качества предоставляемых образовательных услуг, каким и является общественная аккредитация.
Следует учитывать уже имеющийся положительный опыт зарубежных государств в этой области. Так, в системе образования США регулирующую роль в значительной степени играет общество, а не государство, например, внешний контроль за качеством обучения осуществляют комиссии, формируемые из числа преподавателей других образовательных учреждений, членов попечительского совета, бывших выпускников. Система образования США имеет явно выраженную индивидуальную ориентацию.
В Англии не существует государственных стандартов в области высшего образования, утвержденных на правительственном уровне; содержание образования определяется потребностями работодателей. При этом существует общая система внешней рейтинговой оценки качества преподавания основных предметов по вузам и одной из важнейших сторон такой оценки является получение им аккредитации со стороны профессионального сообщества или ассоциации по направлениям подготовки специалистов. Получение аккредитации вузом является обязательным условием при трудоустройстве его выпускников <947>.
--------------------------------
<947> См. подробнее, например: Гребнев Л.С., Попов В.П. Аккредитация и контроль качества образовательных программ в США // Высшее образование в России. 2005. N 2; Злобина Н.В. Зарубежный опыт менеджмента качества образовательной деятельности / Актуальные проблемы российского менеджмента: Сб. науч. тр. / Под общей ред. канд. экон. наук, профессора В.В. Быковского. Тамб. гос. техн. ун-т. Тамбов, 2005. Вып. 2; Садовничий В.А. Высшее образование России. Доступность. Качество. Конкурентоспособность // Высшее образование в России. 2006. N 7; Саймон Б. Общество и образование / Пер. с англ. М.: Прогресс, 2001; Самойлов В.А., Коваленко А.А. Механизмы взаимодействия государственной и общественно-профессиональной систем оценки качества // Высшее образование в России. 2009. N 2.
Получение общественной аккредитации следует рассматривать как шаг в интересах развития национальной образовательной системы. Образовательное сообщество, выступая инициатором получения общественной оценки качества своего продукта, отличается от государственных органов, которые воздействуют на участников образовательных отношений через систему запретов и дозволений, результат представляют через осознание общей заинтересованности всех субъектов образовательного сообщества в достижении публично значимой цели, через установление взаимной заинтересованности и взаимной общественной ответственности. Именно поэтому общественную аккредитацию можно считать эффективным механизмом, который способствует противодействию недобросовестному поведению образовательных организаций, повышению качества образовательных услуг, стиранию границ между образовательными системами разных стран и т.п. <948>.
--------------------------------
<948> См. подробнее: Ахтариев И.З. Особенности формирования рынка услуг общественной аккредитации образовательных программ и учреждений в России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2010.
Нормой комментируемой статьи (ч. 1) признается право на проведение общественной аккредитации со стороны различных организаций, как российских, так иностранных и международных. Но в качестве возможных аккредитующих организаций законодатель определил только общественные (ч. 2 комментируемой статьи), необоснованно сузив их перечень в зависимости от их организационно-правовой формы.
Остается пробельность правового регулирования по определению требований и режима доступа организаций к проведению общественной аккредитации на территории Российской Федерации.
При этом иные нормы комментируемого Закона вносят некоторые уточнения по этому вопросу. Так, например, ч. 12 ст. 87 закреплена норма, по которой образовательные организации, а также педагогические работники, которые в рамках своих общеобразовательных программ реализуют программы по учебным предметам, курсам, дисциплинам (модулям), направленным на получение обучающимися (воспитанниками) знаний об основах православной культуры, о нравственных принципах, исторических и культурных традициях православного христианства, Русской Православной Церкви, а также на аналогичные образовательные организации (учреждения), расположенные на канонической территории Русской Православной Церкви за пределами Российской Федерации, могут получать общественную аккредитацию в централизованных религиозных организациях. В развитие данной нормы было разработано Положение об общественной аккредитации образовательных организаций в централизованной религиозной организации "Русская Православная Церковь", которое было утверждено Председателем Синодального отдела религиозного образования и катехизации митрополитом Ростовским и Новочеркасским Меркурием 6 июня 2014 г. Положение регламентирует цели, принципы и порядок проведения общественной аккредитации. Делегированы полномочия, предусмотренные ч. 12 ст. 87 комментируемого Закона по осуществлению общественной аккредитации Синодальному отделу религиозного образования и катехизации (распоряжение Патриарха Московского и всея Руси Кирилла от 6 мая 2014 г. N Р-01/12).
Продолжают действовать и процедуры общественной аккредитации, заложенные нормами ранее существовавшего образовательного законодательства. Так, например, порядок проведения общественной аккредитации вузов независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, осуществляющих деятельность в области труда и социальных вопросов, определен Приказом Министерства труда Российской Федерации от 22 марта 1996 г. N 14. Согласно п. 1.2 вышеуказанного Приказа общественная аккредитация в области труда и социальных вопросов - это процедура подтверждения возможностей вузов, осуществляющих деятельность в области труда и социальных вопросов, осуществлять образовательную деятельность на уровне требований, предъявляемых Министерством труда Российской Федерации к подведомственным организациям.
Прохождение общественной аккредитации международными организациями является еще одним подтверждением качества оказываемой образовательной услуги. Так, например, российские вузы по инженерным специальностям участвуют в процедуре аккредитации Европейской сети по аккредитации в области инженерного образования (http://www.eur-ace.eu).
Часть 2 комментируемой статьи содержит определение общественной аккредитации. Ранее в образовательном законодательстве оно не было закреплено.
В комментируемой статье не перечислены критерии и требования, которые положены в основу общественной аккредитации. Они устанавливаются аккредитующими организациями. Законодатель не предусматривает проверку этих требований и критериев со стороны органов государственной власти.
Не ограничивается законодателем число получаемых общественных аккредитаций.
Комментируемая статья устанавливает только основы общественной аккредитации, а отношения, возникающие при осуществлении общественной аккредитации, регламентируются локальными актами, принимаемыми аккредитующими организациями, в которых и устанавливается порядок проведения общественной аккредитации, формы и методы оценки при ее проведении, а также права, предоставляемые аккредитованной организации, осуществляющей образовательную деятельность, устанавливаются общественной организацией, которая проводит общественную аккредитацию (ч. 2 комментируемой статьи).
Нормы комментируемой статьи дифференцируют общественную и профессионально-общественную аккредитации образовательных программ, что способствует правильному их применению.
Часть 4 комментируемой статьи, определяя понятие профессионально-общественной аккредитации, устанавливает, что она проводится в отношении профессиональных образовательных программ.
Исходя из специфики профессионально-общественной аккредитации возможно ее проведение на основе сведений о реализуемой профессиональной образовательной программе, качестве и уровне подготовки выпускников, поступающих из иных источников (например, официальный сайт образовательного учреждения и т.п.), без участия (привлечения) самого образовательного учреждения.
В ч. 3 определены субъекты, имеющие право на проведение профессионально-общественной аккредитации: работодатели, их объединения, а также уполномоченные ими организации. Законодатель не формулирует перечень требований к организациям, проводящим профессионально-общественную аккредитацию.
Правовое положение объединений работодателей определяется Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей". В соответствии с указанным Федеральным законом объединение работодателей - это форма некоммерческой организации, основанная на членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц).
В комментируемой статье отсутствуют нормы, конкретизирующие условия привлечения организаций, уполномоченных работодателями или их объединениями на проведение профессионально-общественной аккредитации, и перечень требований к ним.
Задачами профессионально-общественной аккредитации являются:
- признание качества и уровня подготовки выпускников, освоивших аккредитуемую образовательную программу (ч. 4 комментируемой статьи).
Оценочными инструментами должны выступить: профессиональные стандарты, требования рынка труда;
- создание основы для составления работодателями, объединениями работодателей, уполномоченными ими организациями рейтингов аккредитованных профессиональных образовательных программ и реализующих их организаций, осуществляющих образовательную деятельность (ч. 5 комментируемой статьи).
По результатам профессионально-общественной аккредитации могут формироваться рейтинги образовательных организаций по конкретным специальностям (направлениям) подготовки, получающих объективный и достоверный характер. Возможность составления таких рейтингов впервые была установлена на законодательном уровне.
В сфере высшего образования могут составляться и иные рейтинги, которые построены в основном на оценке исследовательской, научной деятельности высших учебных заведений (например, Шанхайский рейтинг, рейтинг газеты "Таймс" и т.п.).
К ведению организаций, проводящих профессионально-общественную аккредитацию, отнесено утверждение порядка ее проведения, форм и методов оценки. Они могут предоставлять определенные права как организациям, осуществляющим образовательную деятельность, которые получили соответствующую аккредитацию, так и выпускникам таких организаций (ч. 6 комментируемой статьи). Законодатель не конкретизирует, какого рода права могут быть предоставлены, но если говорить о выпускниках, то логично предположение, что это могут быть права в области трудовых отношений, например при заключении трудового договора.
Организации, проводящие общественную и профессионально-общественную аккредитации, должны обеспечить открытость и доступность информации о порядке их проведения. Такую их обязанность законодатель закрепил в ч. 7 комментируемой статьи. Оптимальным способом информирования о порядке общественной и общественно-профессиональной аккредитации является размещение информации в сети Интернет, что не исключает и иных способов.
Результаты общественной и профессионально-общественной аккредитации могут учитываться при проведении государственной аккредитации образовательной организации, осуществляемой государственными аккредитационными органами (ч. 8 комментируемой статьи). Это не следует рассматривать как право организации, осуществляющей образовательную деятельность, дополнить перечень обязательных сведений и документов, которые требуются при проведении государственной аккредитации, сведениями об общественной аккредитации. Аккредитационный орган не имеет права отказать в приеме таких сведений и обязан рассмотреть их, но они не будут служить основой для принятия решения о государственной аккредитации образовательной деятельности.
Как общественная, так и профессионально-общественная аккредитация проводится на добровольной основе (ч. 9 комментируемой статьи). Наличие или отсутствие данных аккредитаций не может влечь со стороны государства каких-либо санкций для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, или являться основанием для предоставления каких-либо преференций. Профессионально-общественная аккредитация не влечет за собой дополнительные финансовые обязательства государства.
Данные виды аккредитации не должны повлечь за собой дополнительных финансовых обязательств со стороны государства (ч. 9 комментируемой статьи). То есть организации, осуществляющие образовательную деятельность, в случае получения общественной или/и общественно-профессиональной аккредитации не могут ставить вопрос об увеличении государственного финансирования. С другой стороны, и организация осуществлять аккредитационную деятельность должна за счет собственных средств.
Федеральным законом от 2 июня 2016 г. № 166-ФЗ «О внесении изменений в статью 96 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[1] комментируемая статья дополняется частью 10.
В соответствии с ч. 10 комментируемой статьи полномочия по формированию и ведению перечня организаций, проводящих профессионально-общественную аккредитацию основных профессиональных образовательных программ, основных программ профессионального обучения и (или) дополнительных профессиональных программ, осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Порядок осуществления данных полномочий должен быть определен Правительством Российской Федерации.
Указанное изменение вступает в силу с 1 января 2017 г.
[1] Собрание законодательства РФ. 2016. № 23. Ст. 3290.
Комментарий по состоянию на 01.08.2016
Модуль блогов не установлен.
