[Правовые акты федеральных органов исполнительной власти, непосредственно затрагивающие права и свободы работников образования и содержащие нормативные положения, должны быть изданы в надлежащей форме, зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и опубликованы в установленном порядке. Названные акты, изданные с нарушением установленных правил, не могут повлечь за собой правовых последствий, служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и разрешения споров.]
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(извлечение)
Верховный Суд РФ, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе профсоюза работников народного образования и науки РФ на инструктивные письма Министерства труда и социального развития РФ и Министерства общего и профессионального образования РФ,
установил:
профсоюз работников народного образования и науки РФ обратился в интересах работников народного образования РФ в Верховный Суд РФ с жалобой, в которой поставил вопрос о признании незаконными инструктивных писем Министерства труда и социального развития РФ № 4574-ВЯ от 16 сентября 1997 г. и № 5473-ВЯ от 3 ноября 1997 г., направленных в Министерство общего и профессионального образования РФ по запросу последнего.
В данных письмах дано разъяснение по применению Постановлений Совета Министров РСФСР № 17 от 8 января 1991 г. и Правительства РФ № 785 от 14 октября 1992 г. по вопросу об оплате труда работников учреждений образования.
Кроме того, профсоюз просил признать незаконными и соответствующие письма Министерства общего и профессионального образования РФ № 50 от 30 сентября 1997 г. и № 66 от 25 декабря 1997 г., которыми до сведения подведомственных этому министерству учреждений и организаций доведены указанные выше разъяснения Министерства труда и социального развития РФ.
В обоснование требования профсоюз сослался на то, что Министерство труда и социального развития РФ дало разъяснение по применению Постановлений Совета Министров РСФСР и Правительства РФ, имеющее нормативный характер, однако не оформило эти нормативные правовые акты в установленной для них форме и не зарегистрировало акты в Министерстве юстиции РФ, а также не опубликовало их в установленном порядке.
Кроме того, по мнению профсоюза, обжалованные акты, искажая смысл разъясняемых правительственных постановлений, приводят к нарушению прав и законных интересов определенной категории работников образования.
Представители Министерства труда и социального развития РФ и Министерства общего и профессионального образования РФ возражали против удовлетворения жалобы, сославшись на то, что обжалованные письма по своему содержанию не являются нормативными актами и, следовательно, могли быть направлены в организации и учреждения народного образования в форме писем без предварительной регистрации и опубликования.
Заслушав объяснения представителей профсоюза работников народного образования и науки РФ О., П. и А., поддержавших жалобу, объяснения представителей Министерства труда и социального развития РФ И. и С., представителя Министерства общего и профессионального образования РФ М., возражавших против удовлетворения жалобы, исследовав письменные доказательства и выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Х., полагавшего жалобу обоснованной, Верховный Суд РФ находит, что жалоба профсоюза подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Обжалованные заявителем письма Министерства труда и социального развития РФ содержат положение нормативного характера, поскольку предписывают определенные правила, влекущие правовые последствия.
В частности, в этих письмах по запросу Министерства общего и профессионального образования РФ Министерство труда и социального развития РФ, сравнивая содержание Постановления Совета Министров РСФСР № 17 от 8 января 1991 г. «О повышении заработной платы учителей и ряда других категорий работников учреждений народного образования» и Постановления Правительства РФ № 785 от 14 октября 1992 г. «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки», разъясняет, что предусмотренное пунктом 5 примечаний к приложению № 1 к Постановлению Совета Министров РСФСР № 17 от 8 января 1991 г. повышение на 15% ставок заработной платы педагогических, инженерно-педагогических работников лицеев, гимназий, высших профессиональных училищ (технических лицеев), колледжей, учебно-педагогических комплексов с принятием Правительством РФ Постановления № 785 от 14 октября 1992 г. не действует.
Такое разъяснение по применению (неприменению) правительственных нормативных актов объективно затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц и рассчитано на неоднократное применение.
Правом же давать разъяснения по применению нормативных правовых актов в области труда, занятости и социальной защиты населения, подлежащие обязательному исполнению федеральными органами исполнительной власти и другими органами и организациями, Министерство труда и социального развития РФ наделено пунктом 9 Положения о Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 480 от 23 апреля 1997 г.
При таком положении суд не может признать обоснованным довод представителей заинтересованных лиц, участвующих в деле, о том, что обжалованные письма не содержат положений нормативного характера.
При этом суд учитывает, что в официальном порядке Постановление Совета Министров РСФСР № 17 от 8 января 1991 г. в части повышения ставок заработной платы определенной категории работников на 15% не признано утратившим силу ни Постановлением Правительства РФ № 785 от 14 октября 1992 г., ни другими постановлениями.
Поскольку в приведенных письмах Министерства труда и социального развития РФ содержится правовое положение нормативного характера, это положение в силу п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утвержденных Постановлением Правительства РФ № 1009 от 13 августа 1997 г.) не могло быть издано в виде писем.
В соответствии же с пунктом 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Материалы дела свидетельствуют о том, что оспоренное положение писем (носящее нормативно-правовой характер) не зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ (и не могло быть зарегистрировано в связи с несоблюдением формы издания акта), а также не опубликовано официально.
Поэтому суд считает, что обжалованные письма Министерства труда и социального развития РФ не могут быть признаны законными и действующими в какой бы то ни было части, как принятые с нарушением пунктов 8 и 10 приведенного Указа Президента РФ, а также ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.
Так как уже по изложенным мотивам инструктивные письма Министерства труда и социального развития РФ не могут влечь правовых последствий и служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и разрешения споров, суд не считает необходимым проверять доводы заявителя о несоответствии закону и правительственным постановлениям содержащееся в этих письмах положение.
При этом суд учитывает, что при возможном решении вопроса о государственной регистрации содержащегося в письмах положения нормативного характера (при соблюдении установленной для нормативных актов формы) Министерством юстиции РФ будет проведена соответствующая экспертиза на предмет соответствия обжалуемого положения требованиям закона по существу.
Заявитель же, в случае регистрации нормативного акта аналогичного содержания Министерством юстиции РФ, не лишен возможности оспорить такой нормативный акт по существу.
Обжалованные заявителем письма Министерства общего и профессионального образования хотя в соответствии с п. 15 разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утвержденных Приказом Министерства юстиции РФ № 42 от 17 апреля 1998 г.) и не подлежат государственной регистрации как акты, которыми обязательное для исполнения разъяснения Министерства труда и социального развития РФ фактически доводится до сведения органов и организаций системы народного образования, вместе с тем также не могут действовать в связи с выводом суда о незаконности доведенного до сведения органов и организаций Минобразования РФ разъяснения Министерства труда и социального развития РФ.
Поскольку обжалованное разъяснение Министерства труда и социального развития РФ (незаконное по изложенным выше основаниям) было направлено в Министерство общего и профессионального образования РФ, а последним – в подведомственные ему органы и организации для применения, суд считает необходимым возложить на руководителей данных министерств обязанность по отзыву оспоренных инструктивных писем из этих органов и организаций.
Руководствуясь ст. ст. 191-197, 231, 232 и 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд РФ
решил:
жалобу профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации удовлетворить.
Письма Министерства труда и социального развития Российской Федерации № 4574-ВЯ от 16 сентября 1997 г. и № 5473-ВЯ от 3 ноября 1997 г. о неприменении надбавки за работу в учреждениях образования, перечисленных в Постановлении Совета Министров РСФСР от 8 января 1991 г. № 17 (лицеях, гимназиях, колледжах и др.) и письма Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 30 сентября 1997 г. № 50 и от 25 декабря 1997 г. № 66 по этому же вопросу признать не законными (не действующими) и не подлежащими применению со дня их принятия.
Обязать Министра труда и социального развития Российской Федерации отозвать из Министерства общего и профессионального образования РФ, а Министра общего и профессионального образования Российской Федерации отозвать из подведомственных этому министерству учреждений и организаций указанные письма.
Решение Верховного Суда Российской Федерации обжалованию и опротестованию в кассационном порядке не подлежит.
