В российской правовой доктрине кодекс традиционно понимается как своего рода «венец» законотворчества, как высший результат и наиболее действенная форма (способ) упорядочения отраслевого законодательства. Кодификация законодательства заключается в существенной качественной переработке действующих юридических норм, устранении несогласованностей и противоречий правового регулирования, восполнении пробелов и отмене устаревших норм. Результат кодификации, являющийся разновидностью правотворчества, представляет собой издание нового сводного акта – кодекса.
В отечественной научной и словарно-справочной литературе по проблемам практического законотворчества, в ряде нормативных правовых источников указывается на ряд наиболее характерных черт кодекса как одной из форм закона. Эти черты в сжатом виде могут быть сведены к следующему.
- кодекс – этосистематизированный сводактов, правил, норм, который единообразно регулирует определенную сферу общественных отношений;
- кодекс – форма закона, содержащегонормы, наиболее полно и комплекснорегулирующиедостаточно большой кругобщественных отношений, относящихся к сфереобщественной жизни;
- для кодекса характернынаибольшая стабильность и своеобразное доминирующее положениев соответствующей отрасли права;
- кодекс – этоосновной законодательный акт, с которым своеобразносоотносятся иные акты данной отрасли права (законодательства);
- нормы кодексаявляются приоритетнымипри регулировании общественных отношений нормами актов смежных отраслей;
- кодекс принимается в условиях,когда необходимо создать или конкретным образом изменитьправовое регулирование в той или иной сфере, либопри накоплении громадного нормативного массива,требующегоновых способовего структурирования;
- кодексу свойственнасложная структура,что выражается в наличии частей, разделов, глав, абзацев, статей, частей и пунктов статей;
- содержанию кодекса свойственнынаибольший нормативный объем, масштабностьрегулирования, установления принципов и уровней основных элементов этого регулирования;
- кодекс принимаетсяпо предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, причем речь идет о предметах, требующих единообразного регулирования;
- кодекс содержитвсю или основную массу норм,регулирующих ту или иную сферу общественных отношений;
- основной целью кодекса являетсяобеспечение единообразногорегулирования той или иной сферы общественных отношенийв масштабах всей страны.
- расположение правовых норм в кодексе производится впорядке, отражающем систему данной отрасли права.
- кодекс – законодательный акт,непосредственно выражающий собой существование единого правового пространства в определенной сфере общественных отношений в масштабе всего государстванезависимо от его (государства) формы устройства – унитарной или федеративной. Существование законодательного акта в форме кодекса у субъекта федерации возможно лишь по специальному согласованию федеральных и региональных законодательных органов или конституционному установлению (либо по установлению специального федерального закона).
- нормы статей Кодекса имеютпрямоедействие, т.е. правоприменитель (органы правления, суд, правоохранительные органы, должностные и иные уполномоченные лица этих и иных органов) при принятии правового решения руководствуются непосредственно нормами данного кодекса.
Внимательный анализ названных черт-признаков кодекса как специфической разновидности законодательного акта дает достаточно оснований для утверждения, что существующее положение в образовательном законодательстве и в образовании в целом практически полностью «подготовлено» для создания Кодекса в сфере образования.
Проект такого Кодекса, точнее, его Общей части, для сферы образования разработан в России впервые в 2003 году (заметим, что в мире образовательный кодекс существует и действует только во Франции13).
Идея разработки Кодекса об образовании впервые была сформулирована в комитетах по образованию и науке Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания в 1996 году. В 2000 году в соответствии с Планом совместной законопроектной деятельности этих двух комитетов и Министерства образования России была сформирована рабочая группа по разработке Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании (руководители В.А. Миронов, О.Н. Смолин, Е.Е. Чепурных). Всего над этим проектов работали 38 специалистов в области образования и образовательного права.
Подготовка концепции любого закона, в том числе и Кодекса об образования, – начальная стадия этого процесса. В концепции должно содержаться теоретическое обоснование основных положений кодекса, в т.ч. его предмета, структуры, оптимальный вариант нормативно-правового регулирования отношений, правовой механизм, способный обеспечить реальное действие проектируемых новелл.
В самом общем виде основные положения разработанной Концепции Кодекса РФ об образовании сводятся к следующему.
1. Подготовка и принятие Кодекса Российской Федерации об образовании является кардинальной мерой, призванной обеспечить наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношений и устранить большую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных нормативно-правовых актах, принятым по вопросам образования.
2. Как основополагающий законодательный акт Кодекс РФ об образовании позволит успешно решить ряд взаимосвязанных задач:
– выделить образовательные отношения в качестве особого вида общественных отношений, определяющих специфику и своеобразие образовательного права как самостоятельной отрасли законодательства, и разработать адекватный этим отношениям метод правового регулирования;
– закрепить роль и задачи образования в современном обществе;
– поднять уровень законодательного регулирования значительной части отношений в сфере образования, которые все еще регулируются преимущественно подзаконными нормативно-правовыми актами;
– сократить неоправданное множество нормативно-правовых актов, действующих в сфере образования, и устранить такие недостатки, как пробелы, противоречия, повторы отдельных норм различными нормативно-правовыми актами;
– обеспечить нормы Кодекса действенным механизмом их реализации в конкретных правоотношениях, устранив декларативные, действующие только формально нормативные предписания и значительно повысив эффективность действия образовательного права в целом;
– оптимизировать соотношение образовательного права с другими отраслями права, конкретизировав и уточнив предметное содержание комплексных институтов как основных способов взаимосвязи образовательного права и других отраслей права и исключить нормы других отраслей права, которые содержатся в федеральных законах и иных источниках образовательного законодательства.
3. Задачи Кодекса видятся и в том, чтобы:
- создать единый, целостный механизм правового регулирования на базе уже сложившихся и эффективно действующих правовых институтов образовательного законодательства и обеспечить полное и системное регулирование отношений в сфере образования;
- привести законодательство Российской Федерации в соответствие с нормами и принципами международного права; -
- творчески использовать передовой зарубежный опыт, адаптировать его с учетом специфики образовательных отношений в Российской Федерации на данном этапе ее развития;
- учесть законотворческий опыт субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данной Концепцией в 2000 году в Центре образовательного законодательства Минобразования России был сформирован временный творческий коллектив (руководители: проф. В.М. Сырых, доц. Ю.А. Кудрявцев), который в рамках Федеральной программы развития образования осуществил теоретический анализ проблем развития образовательного права, разработку структуры и начал работу по непосредственной разработке концепции и текста Общей части Кодекса РФ об образовании.
В соответствии с принятой практикой законотворчества, структура Кодекса состояла из двух основных частей – Общей и Особенной. В настоящее время разработан проект Общей части Кодекса об образовании. К числу наиболее значимых новелл, вносимых Проектом Кодекса в систему правового регулирования образовательных отношений, можно отнести следующие.
1. Обеспечение эффективного участия государства в образовательной сфере, и надлежащее выполнение им своей конституционной обязанности как гаранта прав граждан на образование; недопущение любых неконституционные вариантов правового регулирования, связанных с освобождением государства от обязанности надлежащим образом финансировать сферу образования и попытками переложить эти расходы на плечи населения и муниципального образования;
2. Отражение в Проекте Кодекса современных научных идей и положений о роли образования в современной обществе, об образовательных отношениях как особом роде общественных отношений, о формировании образовательного права как новой отрасли права и отличиях ее метода правового регулирования от методов гражданского, административного и других отраслей права;
3. Удержание, сохранение всех действующих норм, которые действуют достаточно эффективно и обеспечивают надлежащее функционирование регулируемых ими общественных отношений;
4. Проектирование новых норм права в целях ликвидации существующих пробелов, противоречий, замены устаревших, малоэффективных норм права, закрепления правовых средств, способных обеспечить результативное действие норм права.
5. Наиболее ярко новизна проекта Общей части Кодекса РФ об образовании проявилась, также, в: а) специфике его структуры, обусловленной выделением и обособлением в самостоятельный раздел норм и институтов, регулирующих основной вид отношений сферы образования - образовательные отношения; б) правовом статусе участников образовательных отношений, дополнительных гарантиях, призванных обеспечить реальное действие субъективных прав и свобод обучающихся, педагогических работников и образовательных учреждений; в) совершенствовании системы правовых средств, призванных укрепить законность в деятельности органов управления образованием.
6. Красной нитью через проект проходит правовой статус основных участников образовательных отношений - обучающихся, педагогических работников и образовательных учреждений. При этом разработчики проекта стремились закрепить такую модель образовательных отношений, которая обеспечивала бы успешное решение двух фундаментальных, но объективно необходимых в современных условиях задач –обеспечение надлежащего качества образованияидоступность высшего профессионального образования для каждого россиянина, желающего иметь такое образование.
7. Поскольку действующее законодательство слабо защищает право обучающегося на образование перед произволом органов управления образовательным учреждением (в частности, Закон РФ «Об образовании» не содержит признаков понятия «дисциплинарный проступок», равно как и не устанавливает порядок расследования обстоятельств совершения дисциплинарного проступка и применения дисциплинарного взыскания), в Проекте Кодекса об образовании детально прописаны все важнейшие стороны отношений, связанных с совершением правонарушений в сфере образования и правовой ответственности различных субъектов образовательных отношений. Сегодня же эти вопросы отданы фактически на «откуп» образовательным учреждениям, в результате чего нередки случаи, когда дисциплинарное взыскание используется отнюдь не в целях укрепления дисциплины и порядка в образовательном учреждении.
В заключение еще раз подчеркнем, что кодификация образовательного законодательства является наиболее эффективным средством его совершенствования в современных условиях. Разумеется, динамика общественной жизни, в том числе и особенно, как мы наблюдаемые сегодня, в сфере образования, обусловливает необходимость систематического обновления законодательства. Но именно кодификация и позволяет наиболее оперативно реагировать на такие изменения и вносить в правовое регулирование системы образования необходимые поправки. Кроме того, участие России в «болонском процессе» еще более актуализирует совершенствование как самой концептуальной основы образовательно-правовой кодификации, так и содержания самого Кодекса об образовании.
Вопросы для самопроверки и размышлений, практические задания
Назовите основные отличия закона от подзаконного акта, подзаконного акта от локального акта.
Каковы критерии отличия понятия «законодательство» от понятия «нормативно-правовой массив»?
Какие законодательные образуют юридический фундамент системы образования? В чем суть и каковы признаки их фундаментальности?
Назовите основные локальные акты, которые действуют в образовательном учреждении.
В чем суть вносимых Проектом Общей части Кодекса РФ об образовании новелл в правовое регулирования системы образования? Есть ли, на Ваш взгляд, иные возможности для совершенствования образовательного законодательства?
Сравните компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в сфере образования. Подумайте, есть ли возможности передачи «центром» дополнительных полномочий и вообще расширения компетенции субъектов РФ в сфере образования? Ответ аргументируйте.