ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Предмет регулирования законов субъектов Российской Федерации об образовании: в поисках истины

ЕЖЕГОДНИК РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТОМ 14 (№ 19), 2019

АВТОРЫ: Хрущев Ю. В.

АННОТАЦИЯ

В законах субъектов РФ об образовании предмет излагается неточно и неполно, что негативно сказывается на их содержании. Региональные законы зачастую оказываются пробельными, а пробелы восполняются нормативными актами органов исполнительной власти. В результате первичное регулирование образовательных отношений осуществляется не законодательными, а исполнительными органами. В статье предпринимается попытка раскрыть особенности соотношения федерального и регионального законодательства об образовании, с учетом которых следует устанавливать предмет законов субъектов РФ, закрепляющих первичное регулирование образовательных отношений применительно к условиям конкретного региона.


КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Федеральный закон об образовании; закон субъекта РФ об образовании; предмет правового регулирования; законодательный орган субъекта РФ; орган исполнительной власти субъекта РФ; закон субъекта; пробелы в законодательстве; системность правового регулирования; эффективность законодательства об образовании.


Хрущев Юрий Вадимович, лаборант-исследователь Федерального центра образовательного законодательства (г. Москва)

Тел.: + 7 (495) 221-04-47, e-mail: yuraoffice@mail.ru


Yuri V. Hrushchev, laboratory researcher of the Federal Centre for Educational Legislation (Moscow, Russia)

Теl.: + 7 (495) 221-04-47, e-mail: yuraoffice@mail.ru

 

Abstract. In the laws of the subjects of the Russian Federation on education the subject is presented inaccurately and incompletely, which negatively affects their content. Regional laws are often blank, and the gaps are filled by normative acts of executive power bodies. As a result, primary regulation of educational relations is carried out not by legislative, but by executive bodies. In the article an attempt is made to reveal the peculiarities of the relation between federal and regional legislation on education, taking into account which it is necessary to establish the subject of laws of the subjects of the Russian Federation, fixing the primary regulation of educational relations in relation to the conditions of a particular region.

 

Keywords: Federal law on education; law of the subject of the Russian Federation on education; subject of legal regulation; legislative authority of the subject of the Russian Federation; executive authority of the subject of the Russian Federation; gaps in the legislation; system of legal regulation; efficiency of the legislation on education.


Особое значение в сфере регулирования образовательных отношений в Российской Федерации имеют комплексные законы субъектов РФ, призванные конкретизировать общие положения федерального законодательства применительно к особенностям сферы образования и условиям его реализации соответствующими субъектами РФ. В настоящее время такие законы действуют более чем в 60 субъектах РФ.

Эффективность законов во многом зависит от их качественного совершенства, уровня соответствия принципам и методам законодательной техники. Первостепенным предстает требование органичного соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, а также его последовательная конкретизация и развитие применительно к особым экономическим, культурным, географическим и иным условиям соответствующего субъекта РФ. В этом и состоит суть действия закона субъекта РФ и его развития наряду с федеральным законом. Необходимо также последовательное согласование текста закона субъекта РФ с текстом федерального закона, отсутствие в первом коллизий, легальных определений терминов, противоречащих определениям федерального закона, а также случаев необоснованного дублирования предписаний федерального закона.

Для обеспечения органичного соответствия регионального законодательства об образовании федеральному требуется, прежде всего, точное, научно обоснованное представление о соотношении их предметов, то есть системе регулируемых ими общественных отношений.

По утверждению ряда ученых, в настоящее время можно говорить о позитивной динамике в понимании субъектами РФ предмета образовательного права. До принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» немногие субъекты РФ имели собственные региональные законы, имеющие идентичный с Федеральным законом заголовок. Субъекты РФ принимали по преимуществу специальные законы по отдельным вопросам образовательного права. Принятые субъектами РФ в последнее время законы об образовании были ориентированы на структуру федерального закона, закрепленные им уровни и институты образования. В результате произошло значительное расширение предмета регулирования региональных законов, а также удалось решить две важные проблемы — устранить дублирование норм федерального законодательства в региональном, а также ликвидировать большую часть противоречий законов субъектов РФ предписаниям федерального закона[1].

Несмотря на отмеченные позитивные достижения в понимании субъектами РФ предмета правового регулирования законодательства об образовании, проблема соотношения предметов правового регулирования на федеральном и региональном уровнях по-прежнему остается дискуссионной и нуждается в дополнительных исследованиях.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[2] (далее — Федеральный закон об образовании) предмет данного закона понимается как система общественных отношений, возникающих в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование. Результаты регулирования выражаются в форме принципов государственной образовательной политики Российской Федерации, общих и специальных правил функционирования системы образования, правового статуса участников отношений в сфере образования и осуществления образовательной деятельности.

Отличительная особенность предмета правового регулирования Федерального закона об образовании состоит в том, что он устанавливает первичные нормы и образует исходную, общеобязательную базу для законодательства на уровне субъектов РФ. Предметы правового регулирования региональных законов об образовании, будучи зависимыми от федерального законодательства и определяемыми им, имеют собственное содержание, которое необходимо последовательно отличать от предметов правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. 

Отмечая важность точной формулировки предмета правового регули­рования в законодательстве, А. Н. Козырин обоснованно признает, что «при определении предмета законодательства об образовании в целом и комментируемого Закона в частности законодателем используется понятие "отношения в сфере образования". Важной особенностью подхода законодателя к регулированию отношений в сфере образования является то, что предмет Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" и формируемого в соответствии с ним законодательства об образовании составляют не только собственно сами образовательные отношения (то есть общественные отношения по реализации права граждан на образование, целью которых является освоение обучающимися содержания образовательных программ), но и общественные отношения, которые связаны с образовательными отношениями и целью которых является создание условий для реализации прав граждан на образование»[3].

К сожалению, Федеральный закон об образовании не содержит легального определения предмета правового регулирования законов субъектов РФ. В нем содержится лишь перечень особо значимых видов деятельности в сфере образования, отнесенных к предметам ведения субъектов РФ (ст. 8). Пробел Закона восполняется письмом Минобрнауки России от 1 апреля 2013 г. № ИР-170/17 «О Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации"»[4], в котором предмет региональных законов об образовании понимается как совокупность первичных норм, закрепляющих с учетом особенностей конкретного субъекта Российской Федерации компоненты системы образования, особенности организации образовательной деятельности, социальные и иные гарантии обучающихся и педагогических работников, особенности организации управления образованием на территории субъекта Российской Федерации, основные принципы финансового обеспечения образовательной деятельности на региональном уровне. При этом отмечается, что нормы могут быть урегулированы как в рамках единого базового регионального закона об образовании, так и отдельными законодательными актами субъектов Российской Федерации, регулирующими различные вопросы построения региональной системы образования.

В модельном законе «Об образовании в субъекте Российской Федерации», о котором говорится в Рекомендациях субъектам РФ по подготовке к реализации Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и который опубликован на официальном сайте Минобрнауки России (http://минобрнауки.рф/документы/1249/файл/1880/Проект_модельного_закона.pdf), дается иная, более узкая трактовка его предмета. Названный закон понимается как нормативный акт, устанавливающий правовые, организационные и экономические особенности функционирования системы образования в субъекте Российской Федерации, определяющий полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, предусматривающий меры социальной поддержки обучающихся образовательных организаций, педагогических и иных работников системы образования субъекта Российской Федерации.

Нетрудно заметить, что в том и другом случае предмет правового регулирования регионального закона об образовании раскрывается посредством перечисления образующих его содержание институтов: правовые, организационные, экономические особенности системы образования, полномочия органов государственной власти, меры социальной поддержки и др. Между тем подобная трактовка предмета правового регулирования представляется недостаточно точной и полной.

Во-первых, согласно теории права предметом правового регулирования могут выступать только общественные отношения в сфере образования, а экономические, социальные, управленческие явления, события предстают лишь юридическими фактами, с которыми законодатель связывает возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Соответственно, уделяя первостепенное внимание описанию юридических фактов, законодатель нередко забывает закрепить главное — содержание самих общественных отношений, в том числе права их участников либо порядок, механизм реализации этих прав в конкретных правоотношениях.

Во-вторых, перечисленные институты предмета правового регулирования региональных законов не в полной мере соответствуют ст. 8 Федерального закона об образовании, закрепляющей полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования. Закон называет 12 таких полномочий, в числе которых:

- разработка и реализация программ развития образования с учетом
региональных особенностей субъектов Российской Федерации;

- создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов;

- организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов;

- создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов;

- организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования, дополнительного образования детей, дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и иные.

Неполная, более узкая, по сравнению со ст. 8 Федерального закона об образовании, трактовка предмета правового регулирования региональных законов в рекомендательных актах Минобрнауки России неточно ориентировала законодательные органы субъектов РФ относительно предмета принятых ими законов, способствовала их пробельности в части ряда основополагающих институтов образовательного права (далее этот вопрос будет рассмотрен нами более подробно). Между тем закон субъекта РФ как основа регионального законодательства об образовании должен быть максимально полным, отражающим все особенности образовательных отношений данного уровня.

Закон выступает в качестве ядра регионального законодательства об образовании и позволяет решить как минимум три задачи.

Во-первых, его нормами закрепляются критерии, общеобязательные предписания, определяющие содержание законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, которые в конечном итоге обеспечивают создание целостной, логически непротиворечивой системы нормативных правовых актов регионального законодательства.

Во-вторых, комплексный закон об образовании устанавливает конкретные нормативы материальных расходов субъекта РФ на сферу образования, дополнительные права участников образовательных отношений, порядок их реализации, с учетом которых исполнительные органы субъекта РФ осуществляют правотворческую и правоприменительную деятельность, реализуют возложенные на них полномочия в сфере образования.

В-третьих, закон устанавливает дополнительные права субъектов образовательных отношений, обеспечивающие реальное действие дополнительных гарантий и институтов.

Первостепенной же задачей составителей законов субъектов РФ является развернутое определение предмета проектируемого закона, позволяющего установить круг вопросов, подлежащих регулированию, способы их взаимосвязи между собой и положениями федерального законодательства. Как справедливо отмечает Н. А. Власенко, «первое содержательное правило можно свести к требованию для разработчика четко определить сферу отношений, подпадающих под правовую регламентацию, и установить пределы (грани) юридического регламентирования фактических отношений»[5] (выделено авт. — Ю. Х.).

Наиболее полно предмет правового регулирования регионального законодательства раскрыт в Законе Архангельской области от 2 июля 2013 г.
№ 712-41-ОЗ «Об образовании в Архангельской области»[6]. В нем правомерно закреплено, что его предметом выступают общественные отношения, возникающие в сфере образования на территории Архангельской области в связи с реализацией права на образование, полномочия органов государственной власти Архангельской области и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Архангельской области в данной сфере. Примечательно, что важнейшей составляющей предмета данного закона выступают правоотношения, связанные с предоставлением мер социальной государственной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Кроме того, в указанном законе изложена и раскрыта система, с помощью которой органы государственной власти Архангельской области и органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права граждан на образование. Более полно, по сравнению с федеральным законодательством, изложены и конкретизированы полномочия уполномоченного исполнительного органа и иных исполнительных органов государственной власти области в сфере образования применительно к особенностям субъекта. Оговорены такие важные вопросы, как распределение контрольных цифр приема на обучение за счет бюджетных ассигнований областного бюджета, основы финансового обеспечения образовательной деятельности в области, разработка собственной региональной программы развития образования, которая учитывает социально-экономические, экологические, демографические, этнокультурные и другие особенности Архангельской области. Плюс ко всему закон содержит обширный перечень дополнительных гарантий права обучающихся на образование и социальных гарантий лиц, обучающихся в системе образования в Архангельской области.

В то же время стоит отметить, что у значительной части законодательных органов субъектов РФ отсутствуют единые, унифицированные представления относительно предмета регионального закона об образовании, его непосредственного содержания и соотношения с соответствующим Федеральным законом. В числе наиболее типичных упущений, допускаемых при определении предмета регионального закона об образовании можно выделить:

1) абстрактное изложение предмета закона;

2) воспроизведение предмета Федерального закона об образовании в качестве предмета регионального закона;

3) коллизии в определении предмета законов субъектов РФ и федерального закона;

4) несоответствие дефиниции предмета правового регулирования законодательства субъекта РФ об образовании содержанию Федерального закона об образовании.

Так, в Законе Свердловской области от 15 июля 2013 г. № 78-ОЗ «Об образовании»[7] его предмет определен как «отношения, возникающие на территории Свердловской области в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование». Идентичную по смыслу и содержанию формулировку предмета регулирования имеют законы Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области»[8], Ленинградской области от 24 февраля 2014 г. № 6-оз «Об образовании в Ленинградской области»[9] и ряд других.

Приведенная формулировка предмета абстрактна, она фактически дублирует определение предмета правового регулирования федерального закона. Создается впечатление, что качественное различие между федеральным и региональным законами носит чисто количественный характер. Отношения, которые регулирует федеральный закон, регулирует и Закон об образовании в Свердловской области. Разница лишь в том, что первый действует на всей территории страны, тогда как второй — на территории Свердловской области. Ибо и тот, и другой законы обеспечивают государственные гарантии, создают условия, реализуют права в сфере образования. Таким образом, из-за неточной формулировки предмета регулирования регионального закона вуалируется самое существенное — тот факт, что федеральный закон выступает в качестве основы, всеобщей базы регионального закона, а последний действует постольку, поскольку соответствует нормам федерального законодательства.

Кроме того, в определении предмета регулирования Закона об образовании в Свердловской области отсутствуют признаки, характеризующие особенности законодательства об образовании с учетом уровней регионального образования и применительно к условиям их функционирования. Исходя из данного определения предмета, невозможно исчерпывающим образом определить круг вопросов, которые подлежат рассмотрению на законодательном уровне, и отделить предмет ведения федерального законодательного органа от предмета регулирования органов исполнительной власти Свердловской области в сфере образования.

В Законе Свердловской области лишь вскользь упоминается о гарантиях реализации права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного и дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях. Отсутствуют нормы, закрепляющие вопросы организации предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъекта Российской Федерации, организации предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования, дополнительные меры по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного высшего образования. Эти вопросы необходимо было раскрыть в главе «Создание условий для реализации права на образование».

Более того, законодатель Свердловской области занимается плагиатом. Закон «Об образовании в Свердловской области» воспроизводит ряд предписаний и даже статей одноименного федерального закона. Так, в нем полностью воспроизводится перечень легальных определений понятий, содержащийся в ст. 2 Федерального закона об образовании, а также перечень основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, установленных ст. 4 Федерального закона.

Подобный прием воспроизведения норм федерального закона в региональном или ином нормативном правовом акте признается грубейшей законотворческой ошибкой. Дублирование предписаний федеральных законов в региональных актах создает иллюзию, будто бы федеральные предписания на территории региона действуют постольку, поскольку признаны региональным законодателем и воспроизведены в его актах, а остальные предписания федеральных законов в регионе бездействуют. В действительности все обстоит прямо противоположным образом. Нормы федерального закона имеют общеобязательный характер на всей территории страны и не нуждаются ни в каком дополнительном воспроизведении в региональных законах.

Данная проблема существует достаточно долгое время и нашла свое отражение в литературе. Как отмечала в свое время Н. Л. Воронцова, анализируя региональное законодательство и ранее действовавший Закон РФ «Об образовании», «в развитии регионального законодательства об образовании выявлена тенденция механического воспроизводства при масштабном копировании региональным законодателем норм, закрепленных в Законе Российской Федерации "Об образовании"… Современное состояние регионального законодательства об образовании, во всяком случае состояние законодательства об образовании Республики Башкортостан, характеризуется отсутствием стабильности и неполнотой регулирования образовательных отношений»[10]. В подтверждение своих слов автор привела практику частого пересмотра положений Закона Республики Башкортостан «Об образовании» и показала, что нечеткое формулирование предмета закона обусловливается отсутствием единой концепции развития регионального законодательства об образовании Неполное, абстрактное определение предмета регионального закона об образовании в ряде случаев законодатель может использовать сознательно, в целях сокращения его предмета в пользу исполнительных органов власти.

В качестве примера можно привести Закон Челябинской области от 30 августа 2013 г. № 515-ЗО «Об образовании в Челябинской области»[11]. Региональный законодатель признает, что его важнейшей задачей в сфере образования является разработка законодательства с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей области. Поэтому указанный закон, состоящий из 12 статей, не содержит и не может содержать требуемой конкретизации норм федерального закона.

Например, ст. 7 Закона об образовании в Челябинской области, которая регулирует порядок реализации отношений в сфере социальной поддержки обучающихся, не содержит ни одной нормы, устанавливающей конкретные права обучающихся, и ни одной обязанности органов исполнительной власти Челябинской области. Нет и предписаний, определяющих порядок реализации мер социальной помощи. Закон как нормативный регулятор фактически превращен в чисто информативный акт о том, какие органы исполнительной власти решают тот или иной вопрос.

В нем также имеется предписание о том, что государственная академическая и государственная социальная стипендии назначаются в порядке, установленном Правительством Челябинской области. Губернатор Челябинской области, Правительство и Законодательное собрание Челябинской области правомочны учреждать именные стипендии, определять размеры и условия выплаты таких стипендий и т. д. Однако отсутствуют нормы права по вопросам, затрагивающим интересы самых широких масс обучающихся, такие как основы правопорядка, обеспечение учебниками и учебными пособиями, питанием, вещевым довольствием, транспортом, общежитиями и др.

Законодатель счел необходимым закрепить правомочие Правительства Челябинской области на установление порядка и норм обеспечения питанием и формой кадетов казачьих кадетских корпусов, созданных на базе областных государственных профессиональных образовательных организаций, но сохранил пробел в части дополнительных мер по реализации права граждан на инклюзивное образование, поддержку лиц, проявивших выдающиеся способности, а также обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и др.

В ряде субъектов приняты не общие (базовые) акты, а законы по отдельным вопросам в сфере образования. Например, базовые законы отсутствуют в г. Москве, Нижегородской области, Хабаровском крае, а предмет Закона Удмуртской Республики от 21 марта 2014 г. № 11-РЗ «О реализации полномочий в сфере образования»[12] определен как регулирующий только отношения в сфере образования на территории Удмуртской Республики в пределах полномочий, отнесенных Федеральным законом к ведению субъектов Российской Федерации. В Москве есть Закон от 10 марта 2004 г. № 14 «Об общем образовании в городе Москве»[13], а в Амурской области — Закон от 11 октября 2013 г. № 255-ОЗ «О дошкольном, начальном общем, основном общем, среднем общем и дополнительном образовании в Амурской области»[14].

То есть, можно констатировать, что игнорируется рекомендация Минобрнауки России, закрепленная в ранее упомянутом письме (от 01.04.2013 № ИР-170/17), о необходимости издания субъектами Российской Федерации законов по подготовке к реализации Федерального закона об образовании.

Пробельность комплексных законов субъектов РФ об образовании, закрепляющих основы правового регулирования образовательной сферы в соответствующих регионах, как и отсутствие подобных законов, — это существенные недостатки, которые влекут за собой такие негативные последствия, как закрепление первичных норм правового регулирования актами органов исполнительной власти. Статьей 10 Конституции РФ[15] определено деление государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви власти и признание их самостоятельности. Это означает, что в каждом субъекте РФ основы правового регулирования должны устанавливаться только законами, принимаемыми представительным (законодательным) органом. Практика органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливать своими постановлениями нормы первичного регулирования предстают типичной неконсти­туционной попыткой подменить законодательные органы, принимать вместо них нормативные предписания сообразно интересам местной власти и, как правило, вопреки законным и даже конституционным правам граждан, иных субъектов права.

Характерно, что в ряде субъектов РФ основы правового регулирования сферы образования закрепляются на законодательном уровне. Так, в ранее упомянутом Законе Архангельской области об образовании образовательные права и социальные льготы не просто перечисляются, а дополняются предписаниями, закрепляющими основы механизма их реализации в конкретных правоотношениях. Специальными предписаниями в нем установлен порядок реализации основных прав обучающихся, в том числе порядок индивидуального отбора при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов или для профильного обучения, определены особенности получения образования лицами, проявившими выдающиеся способности, лицами с ограниченными возможностями здоровья и т. д.

Законодательное регулирование отношений в области образования широко практикуется в Иркутской области, представительным органом которой за последние три года принят ряд специальных законов по вопросам реализации прав обучающихся в образовательных учреждениях области. Так, Законом Иркутской области от 10 декабря 2018 г. № 118-оз[16] были определены нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных и общеобразовательных организациях в Иркутской области, а также нормативы обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в Иркутской области на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. Законом Иркутской области от 31 мая 2019 г. № 45-ОЗ[17] была установлена методика расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных и общеобразовательных организациях в Иркутской области и др.

В то же время в ряде субъектов РФ не в полной мере осознана демократичность, конституционность и потому необходимость законов, обеспечивающих комплексное регулирование образовательных отношений в целях обеспечения общедоступности и общеобязательности общего образования и доступности профессионального образования. Большая часть вопросов финансирования образования, обеспечения социальных льгот, предоставленных обучающимся и педагогическим работникам федеральным законодательством, закрепляется нормативными актами органов исполнительной власти и зависит от конъюнктуры текущего дня, меняющейся зачастую не в пользу участников образовательных отношений. Подобная ситуация чаще всего возникает в субъектах РФ, где значительная часть норм первичного правового регулирования устанавливается органами исполнительной власти.

Например, в Иркутской области приняты специальные законы: от 5 мая 2012 г. № 43-оз «О малокомплектных муниципальных образовательных организациях в Иркутской области»[18], от 18 июля 2018 г. № 74-ОЗ «О кадетском образовании в Иркутской области»[19], от 30 декабря 2019 г. № 144-ОЗ «О нормативах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных и общеобразовательных организациях в Иркутской области, общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в Иркутской области, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в Иркутской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»[20].

В Челябинской области действуют следующие законы: от 31 марта 2010 г. № 552-ЗО «Об установлении льгот по тарифам на проезд обучающихся общеобразовательных организаций, обучающихся по очной форме обучения профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении»[21], от 19 декабря 2013 г. № 618-ЗО «О предоставлении субвенций местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях»[22], от 19 декабря 2013 г. № 619-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по финансовому обеспечению получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях»[23] и иные.

Обобщая изложенное, представляется возможным охарактеризовать соотношение предметов правового регулирования федерального и регионального законодательства следующим образом.

1. Предмет законодательного регулирования субъектом Российской Федерации образовательных отношений определяется предметом правового регулирования, закрепленным ст. 1 Федерального закона об образовании, что прямо и непосредственно вытекает из обязанности законодательного органа субъекта РФ привести свои установления в полное соответствие с федеральным законом, устранить всякого рода коллизии между федеральным и региональным законодательством. Это нужно делать всякий раз после внесения каких-либо корректировок, изменений в федеральное законодательство. Словом, региональное установление по вопросам образовательного права, как правило, должно иметь своим основанием ту или иную норму федерального законодательства, в то же время отнюдь не каждая федеральная норма нуждается в коррелирующей с ней нормой регионального законодательства.

2. Предметом регулирования федерального законодательства об образовании могут быть институты, действующие только на федеральном уровне и не входящие в предмет региональных законов об образовании. Об этом красноречиво свидетельствует перечень сфер образовательной деятельности, установленный ст.ст. 6 и 7 Федерального закона об образовании. Кроме того, следует учитывать, что органы государственной власти субъектов РФ, наделенные полномочиями Российской Федерации в сфере образования, не обладают правом законодательного регулирования отношений, связанных с реализацией этих полномочий. Лишь высшее должностное лицо субъекта РФ обладает правом утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, при условии, что регламенты не будут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации.

3. Регулирование отношений в сфере дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и среднего профессионального образования не может ограничиваться закреплением одних прав или обязанностей участников образовательных отношений, как это зачастую имеет место в Федеральном законе об образовании. Формальное закрепление прав и обязанностей участников образовательных отношений без определения механизмов их реализации в конкретных отношениях обусловливается тем, что ст. 2 Федерального закона об образовании устанавливает, по преимуществу, правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации. Между тем у законов субъектов РФ об образовании другая цель — они замыкают систему законодательных актов и потому должны обеспечить полное, беспробельное регулирование образовательных отношений, закрепить все их сущностные стороны, связи, в том числе и порядки воплощения этих отношений в непосредственную действительность. В этом состоит одна из основных (если не основная) особенностей правового регулирования сферы образования на уровне субъектов РФ.

4. Перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, закрепленный ст. 8 Федерального закона об образовании, не может рассматриваться в качестве единственного критерия, определителя содержания предмета правового регулирования регионального законодательства. Во-первых, он является неполным и может быть дополнен полномочиями, устанавливаемыми названным федеральным законом.

Во-вторых, законодательный орган субъекта РФ может устанавливать нормы и институты, не противоречащие федеральному законодательству, по предметам собственного ведения, за пределами полномочий Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Например, Законом Архангельской области «Об образовании в Архангельской области» установлены меры государственной поддержки Северному (Арктическому) федеральному университету, а в Законе Иркутской области «О кадетском образовании в Иркутской области» закреплен собственный порядок приема на обучение в кадетские корпуса области и областные общеобразовательные организации, в которых созданы кадетские классы, а также особенности содержания обучающихся в кадетских корпусах Иркутской области.

В-третьих, в перечень, закрепленный ст. 8 Федерального закона об образовании, не входят полномочия законодательного органа субъекта РФ по вопросам регулирования образовательных отношений с участием муниципальных органов.

5. Распространенная ныне практика установления первичного регули­рования отношений в сфере образования не законодательными, а исполни­тельными органами субъектов РФ, как было показано ранее, является антиконституционной мерой, сопряженной с нарушениями прав участников конкретных правоотношений. Подмена законодательного органа исполнительными может допускаться в качестве исключительной и временной меры в тех случаях, когда законодатель не способен в установленные сроки принять соответствующий закон. В этой ситуации исполнительный орган может принять временный акт лишь с согласия законодателя и одобрения им основных положений подзаконного нормативного правового акта.

Таким образом, сложный, многоаспектный характер соотношения предметов федерального и регионального законодательства об образовании, имеющий особое значение для целей правового регулирования, развития системного и беспробельного законодательства на уровне субъектов РФ, нуждается в дальнейших интенсивных исследованиях. Без позитивного решения этого вопроса гармоничное действие федерального и регионального законодательства об образовании будет существовать только на бумаге, в качестве темы научных исследований, безо всякой надежды воплотиться в непосредственной действительности.

 

Литература

 

1. Власенко, Н. А. Подготовка текста нормативного правового акта / Н. А. Власенко // Нормотворческая юридическая техника. — М. : ИЗиСП, 2013. — 246 с.

2. Воронцова, Н. Л. Региональное законодательство об образовании: конституционно-правовой аспект : дис. канд. юрид. наук : 12.00.02 / Воронцова Наталья Леонидовна. — Уфа, 2005. — 222 с.

3. Образовательное законодательство России. Новая веха развития : монография / Л. В. Андриченко, В. Л. Баранков, Б. А. Булаевский и др.; отв. ред. Н. В. Путило, Н. С. Волкова. — М. : ИД Юриспруденция, 2015. — 480 с.

4. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» / под ред. А. Н. Козырина. Подготовлен для справ.-правовой системы «КонстультантПлюс», 2015.



[1] См. об этом: Образовательное законодательство России. Новая веха развития : монография / Л. В. Андриченко, В. Л. Баранков, Б. А. Булаевский и др.; отв. ред. Н. В. Путило, Н. С. Волкова. М. : ИД Юриспруденция, 2015. 480 с.

[2] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598; 2019. № 52, ст. 7833.

[3] Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» / под ред. А. Н. Козырина. Подготовлен для справ.-правовой системы «Консуль­тантПлюс», 2015.

[4] Вестник образования. 2013. № 10.

[5] Власенко Н. А. Подготовка текста нормативного правового акта // Нормотворческая юридическая техника. М. : ИЗиСП, 2013. С. 53.

[6] Ведомости Архангельского областного собрания депутатов пятого созыва. 2013 № 41.

[7] Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации www.docs.cntd.ru

[8] «Новый мир» — Документы. 2013. Вып. № 69.

[9] Официальный интернет-портал Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru, 25.02.2014.

[10] См. об этом: Воронцова Н. Л. Региональное законодательство об образовании: конституционно-правовой аспект : дис. канд. юрид. наук : 12.00.02. Уфа, 2005. 222 с.

[11] Режим доступа: www.minobr74.ru : Официальный сайт Министерства образования и науки Челябинской области.

[12] Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации www.docs.cntd.ru

[13] Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 5, ст. 58.

[14] Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации www.docs.cntd.ru.

[15] Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 фев. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Рос. газ. 1993. 25 дек.; Официальный интернет-портал правовой информации (ГСПИ) http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.

[16] Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации www.docs.cntd.ru.

[17] Правовые акты Иркутской области : сайт : www.Irkutsk-pravo.ru

[18] Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2012. № 43.

[19] Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2018. № 64 (т. 1).

[20] Официальный интернет-портал правовой информации Иркутской области http://www.ogirk.ru, 27.01.2020

[21] Южноуральская панорама. 2010. 16 апр. (спецвыпуск № 26).

[22] Южноуральская панорама. 2014. 14 янв. (спецвыпуск № 1).

[23] Там же.


Возврат к списку